Gjerderum-utvalget på gyngende grunn

Forslag til naturskadelov legger ansvaret over på private grunneiere

Gjerderum-utvalget på gyngende grunn

Konsekvensen av klimaendringene vil ramme oss stadig hyppigere i årene som kommer. Vi vil få mer nedbør, mer ekstremvær og flere skader forårsaket av naturkreftene. Svært mange eiendommer ligger i områder hvor det allerede i dag er risiko for flom, ras og skred.

På papiret sitter kommunen med ansvaret for sikring, men rekkevidden av ansvaret er uklar og følges ikke opp i praksis. Gjerdrum-utvalget foreslår nå at hver enkelt grunneier selv skal ha ansvaret for å sikre eiendommen mot naturfarer. Det kan fort bli dyrt for norske boligeiere og bedrifter. Veldig dyrt.

Det er liten tvil om at hyppigheten av eiendommer som skades av naturkrefter bare kommer til å øke i tiden som kommer. Ifølge beregninger gjort av Finans Norge har norske forsikringsselskap til sammen utbetalt mer enn 28 milliarder kroner i erstatning for natur- og værskader på bygg og innbo, bare siste 10 år. Kostnadene ved Gjerdrum-skredet alene er hittil beregnet til mer enn 2 milliarder kroner. Hvordan risikoen for naturskader på eiendom kan forebygges er derfor et høyaktuelt tema. Spørsmålet om hvem som skal ha ansvaret for å forebygge, og hvem som skal ta regningen for det, er minst like aktuelt.

I kjølvannet av det tragiske kvikkleireskredet i Gjerdrum i fjor vinter besluttet regjeringen å nedsette et offentlig ekspertutvalg. Utvalgets mandat var todelt: Først og fremst å avdekke årsakene til skredet i Gjerdrum, dernest å komme med forslag til lovendringer som kan bidra til å forhindre lignende hendelser i fremtiden.

Utvalget avga siste delrapport den 28. mars i år. I tillegg til årsaksrapporten om hvordan Gjerdrum-skredet kunne skje, la utvalget også frem forslag til en helt ny naturskadesikringslov.

Dagens naturskadelov er fra 1994, og det er slik sett positivt at regjeringen har tatt initiativ til en revisjon. Dagens regelverk er uklart på flere viktige punkter, og både private og offentlige aktører er tjent med et oppdatert regelverk som både er tydelig på hvordan naturskader på eiendommer rundt omkring i landet skal forebygges, men ikke minst hvem som sitter med ansvaret for å gjøre det.

Akkurat på det sistnevnte er Gjerdrum-utvalget helt tydelig: Ansvaret for å gjennomføre sikringstiltak mot naturfarer skal ligge på den enkelte grunneier. Og det uavhengig av om kostnadene vil være uforholdsmessig høye, eller om tiltalene er fysisk gjennomførbare. Det fremstår hverken som noen god eller spesielt gjennomtenkt løsning.

Den lille, men viktige hjørnesteinsbedriften i bygda har neppe kompetanse eller økonomiske ressurser til å sikre egne bygninger mot at elva går over sine bredder, eller at fjellet ved siden av raser ut. Langt mindre norske bolig- eller hytteeiere. En rapport NVE la frem i fjor sommer konkluderer med at det vil koste et sted mellom 50 og 150 milliarder kroner å sikre alle eksisterende bygg utsatt for skred, flom, erosjon og kvikkleire til samme nivå som dagens krav (TEK17). Sikringstiltak mot flom, ras eller skred er ikke spesielt billig.

Slik forslaget fra Gjerdrum-utvalget er lagt opp nytter det heller ikke å nekte: Kommunene skal nemlig gis myndighet til å pålegge hver enkelt å gjennomføre sikringstiltak på egen eiendom når kommunen finner dette for godt, og for egen regning og risiko. Hvis forslaget som foreligger vedtas uendret av Stortinget, er det liten grunn til å tro kommunene vil være tilbakeholdne med slike pålegg.

Etter dagens regelverk er det kommunene som har hovedansvaret for å sikre eiendommer mot naturskader. I alle fall på papiret. I § 20 i dagens naturskadelov heter det at «[k]ommunen plikter å treffe forholdsregler mot naturskader slik som bestemt i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav a og § 28, samt ved nødvendige sikringstiltak».

Henvisningene til plan- og bygningsloven innebærer i korte trekk at kommunen skal sørge for arealplanlegging som hindrer at det bygges i ras- og flomutsatte områder. Men hva da med eiendommer som allerede er bebygget, eksisterende boliger eller næringseiendommer?

Ser man på ordlyden i loven fremgår det at også dette er kommunens ansvar: Kommunen skal også sørge for «nødvendige sikringstiltak». Forarbeidene til loven er i utgangspunktet tydelig på at dette innebærer at kommunen har plikt til å både vurdere og gjennomføre fysiske sikringstiltak på utsatte eiendommer. Men teori er én ting, praksis en annen.

I det virkelige liv følges ikke plikten spesielt nøye opp av kommunene. Kommunene selv sier at det skorter både på kompetanse og økonomi, og at sikring mot naturskader derfor nedprioriteres. Kommunene har imidlertid mulighet til å søke om statlige midler til sikringstiltak, men tall fra NVE[1] for 2019 og 2020 viser at staten mottar få søknader. Og blant de få som kommer, avslås mer enn halvparten. I tillegg sår en lagmannsrettsdom fra 2011 tvil om loven i det hele tatt kan tas på ordet. Dommen konkluderte i alle fall med at kommunen ikke hadde noen generell plikt til å sikre hytteeiendommen saken gjaldt mot ras.

At ansvaret for forebygging bør plasseres hos kommunene synes likevel klart. For det første må antas at kommunene har langt bedre forutsetninger for å vurdere risikoen for skred og annen naturskade enn det den enkelte grunneier har. Det samme gjelder hvilke tiltak som kan være aktuelle å gjennomføre for å redusere risikoen for slik skade. Om kommunene klager over manglende kompetanse og skral økonomi, er situasjonen neppe noe bedre hos bedre hos norske boligeiere og små og mellomstore bedrifter. Historisk sett kan det heller ikke utelukkes at noen kommuner har tatt noe lett på ansvaret for å hindre bygging i utsatte områder. Det gjør det naturlig at kommunen bærer kostnadene, om det senere skulle vise seg at et område kommunen har tillatt utbygd, viser seg å være utsatt.

Dagens naturskadelov åpner for at kommunen kan kreve refusjon for deler av kostnadene hos de grunneierne som vil ha nytte av tiltaket. Men loven gir ikke kommunene noen rett til å gjennomføre fysiske tiltak på private eiendommer uten samtykke. I så fall må det ekspropriasjon til. Grunneier har slik sett et visst vern mot at kommunen gjennomfører tiltak grunneier ikke ønsker på eiendommen, for å så å sende regning for det hele etterpå. Dette vil forsvinne, om Gjerdrum-utvalgets forslag vedtas.

Når utvalget samtidig foreslår å endre dagens bestemmelse om kommunens ansvar og ta bort formuleringen om «nødvendige sikringstiltak», blir virkningen at grunneier sitter med ansvaret alene. Riktignok med mulighet for en viss bistand fra staten ved helt akutte hendelser.

Interessant nok foreslår utvalget også at eier eller bruker av en fast eiendom skal ha plikt til å varsle kommunen, dersom vedkommende oppdager forhold på eiendommen som tilsier at det er fare for at naturskade kan oppstå der. Det hadde vært interessant å vite hvilket insentiv utvalget mener at eier eller bruker av eiendommen har til å overholde denne plikten, hvis resultatet av varslingen er at kommunen da møter vedkommende med pålegg om omfattende og kostbare sikringstiltak.

Helt innledningsvis i Gjerdrum-utvalgets rapport heter det at «[flertallet i utvalget mener at Norge bør ha en nullvisjon om at liv ikke skal gå tapt i kvikkleireskred. Folk bør kunne være trygge i sine hjem», og at «[d]en forebyggende innsatsen mot kvikkleireskred må økes».

Når Gjerdrum-utvalget tilsynelatende samtidig mener at man vil få mer sikring av å dytte ansvaret over på eieren av den enkelte eiendom, er det fristende å spørre om ikke utvalgets mål om en nullvisjon står på gyngende grunn.

[1] Riksrevisjonens rapport dok 3:6 (21-22) om udekket sikringsbehov, s. 87.